人民调解:
版次:A04来源:深圳侨报 2025年03月14日
龙岗区首届调解员职业技能竞赛。图片均由龙岗区司法局提供
在龙岗区人民法院诉前调解中心设立知识产权纠纷调解工作室。
个人品牌调解工作室“忠哥调解室”。
人民调解因其在纠纷“非诉解决”方面具有“便捷高效”“灵活多样”“促进和谐”等特点,被国际社会誉为“东方经验”“东方之花”。自建区以来,龙岗的人民调解事业经历了从基层实践到全国样本,从零星开花到满园盛放的转变,逐步构建了以“大调解”为基本框架的调解机制,将单一纠纷化解纳入多元社会治理体系进行综合化解,在社会急剧转型期充分发挥了人民调解的社会和谐调和剂、稳定器作用,守护了幸福龙岗的稳健前行。
特约撰稿人 黄腾龙
世界上少有像深圳这样全领域高速生长的城市,短短四十余年就由边陲小镇迅速成长为一个超大型国际化都市。在社会快速变迁的背景下,创造了社会治理现代化样本,堪称奇迹。龙岗经历了同样剧烈的社会变迁,在建设幸福城区的过程中,就有被誉为“东方经验”的人民调解机制的守护之功。
激变与突围: 人民调解有了“六约模式”
伴随农业龙岗迅速发展为工业龙岗,大量外来务工人员迅猛增长。村社基层矛盾纠纷也从邻里、家庭矛盾转变为劳资纠纷等经济利益纠纷,且数量呈几何级数增长。
由于矛盾的主体和性质均已发生变化,民约祖训、感情面子和长辈威望都已难起作用,由原村民兼任的村干部们成了忙于救火的“消防员”。
为了扭转矛盾纠纷调解的困境,龙岗区基层开启了求变探索之旅。六约村率先迈上了调解专职化之路,引进了2名中专生担任专职调解员,建立起了矛盾纠纷调解的专职队伍,成为广东省设立专职调解员的“第一村”。
1994年4月,龙岗区召开首次人民调解工作会议,要求重点加强“三资”企业中外来人员纠纷的专项治理,抓好“三来一补”企业劳资纠纷的调解工作。基层各村开展了积极探索,六约村组建了专门的巡逻队和义务巡逻队,结合110接处警建立调解、信访、治安联动机制,形成了“防、控、快、细”工作法;四联村则构建了人民调解、治安、信访“三位一体”工作模式。龙岗人民调解开始从兼职模式向专职化、体系化、协同化转变。
1996年,龙岗区开始在各镇设立司法所,为村社人民调解工作提供司法力量的支持。这一创举迅速引起司法部的关注,并在全国推广。1997年,六约村将工会和妇联组织纳入调解体系,形成了“调解委员会、治安联防、信访、工会、妇联”联动的“五位一体”调解机制。
1999年,龙岗区在全省率先开通“148”法律服务专线,邀请专业律师参与并协助基层纠纷调解。自此,法律专业力量参与到了龙岗的人民调解中来,并开始注重调解工作的规范化探索。2002年,国家就人民调解工作出台了“三个文件”,不仅为调解达成的协议提供了法制保障,也使调解工作走上了制度化、规范化的道路。在区司法局的指导下,六约村对调解工作的受案、调处、移交和归档四个环节进行了规范化设计,人民调解的组织架构和制度机制逐渐成熟。
2004年,随着经济发展模式由“粗放增长”向“统筹协调”转变和深圳全面城市化的推进,经济转轨矛盾与“村改居”矛盾在龙岗区交汇。
为了有效处理矛盾,六约村在“五位一体”调处机制基础上,构建了“调委会—调解小组—调解员—信息员”的四级网络架构,提出“小事不出组,大事不出村,矛盾不上交”,下辖的7个村民组和300多家企业都设立了民事纠纷和信访苗头信息员,人数达310人,卓有成效的做法受到了广东省司法厅的关注。
省司法厅来到六约,看到生动的调解工作现场后,将六约村确定为省厅现场会参观点。因“抓得细、做得实”,龙岗人民调解工作受到全省司法系统的赞誉,六约的做法被迅速报到了司法部。2005年,六约人民调解委员会被评为“全国标兵人民调解委员会”。龙岗区趁热打铁,深入总结了六约人民调解的经验,正式提出“六约模式”概念,并在全区推广。
2006年4月中旬,深圳市人民调解工作现场会在龙岗区召开,在全市推广“六约模式”,司法部时任副部长张苏军也来到六约,指出“六约模式”值得全国借鉴;4月下旬,广东省人民调解“六约模式”专题座谈会在龙岗召开。自此,来自龙岗的智慧,走向了珠三角。
护航跨越期:
龙岗构建“大调解”体系
2006年之后,龙岗区迎来了工业化、城市化跨越式发展,也迎来了社会矛盾纠纷的井喷期。
为有效维护社会稳定,龙岗区2007年起开始推行“大综管”建设,构建“综合管理、综合治理、综合服务”工作格局,在区、街道、社区设立“大综管”工作中心,整合行政力量,化条为块,通过加强区、街道、社区各级和各部门的联动,形成“基本力量”和“机动力量”在一个指挥系统下相互协作的格局,并探索与“大综管”体系相适应的“大调解”体系建设。
2007年,龙岗区在街道司法所成立社会矛盾人民调解中心,社区全部成立规范化调解室,社会事务综合服务大厅也设立人民调解窗口,探索在300人以上的企业、行业或社团建立人民调解委员会。为应对跨属地矛盾纠纷的协调化解,要求街道接边区域也要建立联合人民调解委员会,构建以社区人民调解为依托,企业、行业人民调解为补充的“大调解”网络。
2008年,龙岗区开始探索单一矛盾的多元化解,将人民调解、行政调解、司法调解的调解力量和机制整合衔接起来,把区、街道、社区三级和行政、司法、社会三方调解力量整合衔接起来,构建起“大调解”体系,并以此为基础,推进法官挂点基层人民调解委员会、向行政职能部门派驻人民调解员,构建更加紧密的调解网络。
“大调解”体系搭建起龙岗矛盾纠纷的基本框架,街道、社区基层涌现许多创新实践,有效应了对金融危机、劳动关系调整、产业结构调整以及城市高速扩张对龙岗的社会关系、利益关系的剧烈冲击。2011年,龙岗街道在全市率先建立诉调衔接机制是其中一个典型案例。那一年,龙岗街道司法所被评为“全国模范司法所”。
随着“大运会”在龙岗举办,龙岗区迎来了跨越式发展时期,社会矛盾也相应地呈现出领域化、多元化的特点。在社会生产领域,劳资纠纷依然占大多数,但商务合同、知识产权等矛盾纠纷逐步增多;在社会生活领域,婚姻家庭纠纷、医疗纠纷、交通安全纠纷也逐年增多。龙岗区“大调解”体系建设逐步向专业化、多元化发展。
2009年下半年,龙岗区开始在非公企业建立劳动争议调解组织,构建区—街道—社区—企业四级网络,于2011年建立全省首个县(区)级劳动争议调解服务中心;人民调解工作2010年进法庭,2012年进派出所、进物业,2014年进地铁站点,推进信访调解司法确认,组建了人民调解义工队,形成半小时法律服务圈;2013年组建了医疗纠纷调解委员会;2016年成立了婚姻家庭矛盾纠纷调解委员会;2017年龙岗区人民调解协会成立;2018年龙岗区总商会人民调解委员会成立,全区首个个人品牌调解工作室成立……
到2019年,全区人民调解组织达183个,共有872名专兼职调解员,实现了人民调解组织在区街社区三级、重要行业领域和创新产业园区的全覆盖。“大调解”体系为龙岗区产业调整和城区快速扩容所需的稳定和谐环境,作出了巨大贡献。
迈向精细化:
线上线下齐绣花
2017年9月,宝龙街道劳动办大门口,一个介绍“阳光调解”APP的易拉宝格外引人注意。这是宝龙街道按照“互联网+调解”思路打造的线上调解平台,当事人可随时通过阳光调解APP提交调解申请,还能线上生成调解协议。
“阳光调解平台”作为龙岗区首个专门的纠纷调解线上平台,打通了劳动办、司法所及第三方律师线上协同解决劳资纠纷的机制。2019年,龙岗区人力资源局在全区推广。
随着数字技术的逐步成熟,2020年深圳完成全域5G独立组网,社会治理数字化转型成为热词。2021年,龙岗区在全市率先推进“城市大脑”建设,搭建“1+11+111+N”智慧城区运行体系,建立了1个区级中心、11个街道分中心、111个社区微中心和N个职能部门子系统,推进“一网统管”。2022年11月,龙岗将@深圳—民意速办平台纳入“1+11+111+N”体系运行,打通部门、层级、区域之间的壁垒,统一归集居民诉求,统一精准快速分拨派单处理,实现居民诉求“接诉即办”。
值得关注的是,作为智慧城区运行系统“N”之一的“阳光调解平台”于2021年升级为劳动争议“调援裁诉”全流程工作平台,并于2023年5月再度升级为“龙岗劳资维权一码通服务平台”。
与劳资纠纷调解类似的还有婚姻家庭纠纷的处置,依托民意速办平台的妇女儿童维权关爱系统、“家门口”服务495个阵地与部门联动机制,实现了213项妇女儿童权益保障事项在一键发起、一秒联动的目标。
这种线上联动、线下处置的模式,如今已是龙岗区矛盾纠纷调解的一种基本方式。平台通过大数据运算可以及时发现矛盾隐患,引导线下队伍提前干预,减少矛盾纠纷的爆发,对于人民调解而言,也是一种科技赋能。但问题的最终解决还需要线下队伍的精心作为,龙岗区在注重线上平台建设的同时,加强了调解组织的专业化和精细化建设。
由于人民调解效率高、成本低且更简便,专业性非常强的商事纠纷、知识产权纠纷也逐渐有了调解需求。司法部官网2024年8月一篇名为《深化三大调解机制高效化解商事纠纷》的文章显示,龙岗2022年至2024年上半年化解知识产权纠纷达到4850宗之多。而能够处理知识产权纠纷这门技术活,正是龙岗区主动作为的结果。
2020年,龙岗区知识产权人民调解委员会成立;2023年,全国首个眼镜行业的知识产权人民调解委员会成立;同年,龙岗区“商会+司法”多元调解机制被纳入深圳市委全面深化改革工作要点项目。随着2019年诉调对接中心成立和2024年“检察+司法”检调对接工作室揭牌,标志着龙岗人民调解法治化水平进一步提升。
这些领域的调解队伍除了本领域的专业人才,还有法学、心理学、社会工作等专业人才担任专兼职调解员或专家,确保纠纷得到高质量解决。2019年起,开始推进“我当调解员”行动,由区领导和各部门负责人走进社区园区,在一线解决矛盾纠纷。
与“我当调解员”异曲同工的,是“流动调解”将调解送到家门口。坪地街道司法所依托“扫楼”及“环境清洁日”等平台,由各社区调解员在工作中通过“走街串巷”及时排查矛盾纠纷,在当事人身边就把矛盾隐患解决掉;园山街道保安社区将网格员培养成调解员,并探索出了让当事人参与类似纠纷调解的“换位调解法”。
从“被堵门”到“送上门”的转变,隐含的是龙岗人民调解从萌芽到盛放的三十余年探索,也是龙岗社会治理现代化三十余年历程的缩影,这个转变的背后,更是龙岗城区发展的精彩演绎。
观察眼
人民调解蕴含的文化密码
在《调解复兴》这本书里,有这样一段话:“调解”二字,正是缔造“人和”的重要内容。此言非虚。作为中国传统文化中生长出来的纠纷处理方法,人民调解得以实施根植中华文化中对“和”的追求,始于“人和”、终于“人和”,让国人对这种纠纷的“非诉机制”有着天然的亲近感,故而成为人们处理纠纷的“第一选择”。
正如龙岗区“忠哥调解室”主持人邱伟忠常说一句话:“调解当事方其实有个共同目标,就是尽快解决问题,各自向更好的方向发展。”人民调解作为在调解人的分析、引导、影响和启发之下,当事人通过平等协商、自主决策形成的纠纷解决机制,往往需要调解人“引导当事人换位思考,相互体谅”。
“忠哥”处理过一个历时13年的房产纠纷。A公司用地抵偿B公司债务。B公司未取得土地使用权证时即出让部分土地给C夫妇自建住房。A公司破产,名下土地及其上建筑包括C夫妇自建房被D公司拍得,引发B、C、D三方的权益纠纷。2019年,在“忠哥”的劝导下,三方各自退步达成协议,这场持续多年的产权纠纷得以圆满解决。
这种充满人民性和自主性的办法,体现了传统文化中根植于内心的同理心和“礼让”文化。
人民调解追求的“案结事了人和”中所蕴含的价值精神,也是中华民族千年传承中,族群不断在冲突中走向融合,能够“渡尽劫波兄弟在,相逢一笑泯恩仇”的和谐密码。随着智慧城市平台的接入,龙岗人民调解将在数字时代焕发出新的生命力,“东方之花”将开得更加灿烂,为全球治理提供化解冲突的东方智慧。